Por: Dr. Luis Raymundo Massé Moreno
El 16 de junio de 2016 se
publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Nacional de Ejecución
Penal, instrumento normativo que forma parte de los cambios legislativos a
nivel constitucional a raíz de la reforma publicada el 18 de junio de 2008,
ello se desprende de la exposición de motivos de la —entonces llamada así— Ley
de Ejecución de Sanciones Única, la que después del correspondiente proceso
legislativo derivó en la Ley Nacional de Ejecución Penal.
Sin duda alguna, una de las
etapas más complejas del procedimiento penal lo constituye la ejecución penal
pues es en ella donde se establecen las normas que deben de observarse durante
el internamiento por prisión preventiva, en la ejecución de penas y en las
medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial.
Además también se establecen los procedimientos para resolver las controversias
que surjan con motivo de la ejecución penal, y regula los medios para lograr la
reinserción social.
Debe señalarse que la
entrada en vigor de la ley se encuentra supeditada a diversos supuestos
contenidos en doce artículos transitorios, los cuales deben interpretarse según
los presupuestos contenidos en cada uno de ellos.
Así pues, la entrada en
vigor de esta ley ha permitido que se realicen diversas interpretaciones sobre
su vigencia, por lo que da pie a que analicemos cada uno de los artículos
transitorios para interpretar su entrada en vigor:
ARTÍCULO
PRIMERO TRANSITORIO:
“La
presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación.
Para
los efectos señalados en el párrafo tercero del artículo segundo transitorio
del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, se declara que la presente
legislación recoge el sistema procesal penal acusatorio y entrará en vigor de
acuerdo a los artículos transitorios siguientes.”
El
primer artículo transitorio establece la entrada en vigor de toda la ley al día
siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Sin embargo,
esta disposición no debe entenderse de manera literal, pues el primer párrafo
quiere significar que la ley opera en el sistema jurídico mexicano para que, en
vía de consecuencia se activen los demás artículos transitorios pues la
vigencia de algunas partes de la ley se encuentra supeditada a diversas
condiciones. Asimismo establece en su párrafo segundo que para los efectos de que
en el momento en que se publiquen los ordenamientos legales relacionados con la
implementación del sistema de justicia penal acusatorio, los poderes u órgano
legislativos competentes deberán emitir, asimismo, una declaratoria que se
publicará en los órganos de difusión oficiales, en la que señale expresamente
que el sistema procesal penal acusatorio ha sido incorporado en dichos
ordenamientos y, en consecuencia, que las garantías que consagra esta
Constitución empezarán a regular la forma y términos en que se substanciarán
los procedimientos penales. De esta forma, la segunda parte de la porción
normativa hace la declaración de que la Ley Nacional de Ejecución Penal recoge
el sistema procesal penal acusatorio y entrará en vigor de acuerdo a los demás
artículos transitorios.
ARTÍCULO
SEGUNDO TRANSITORIO:
“Las
fracciones III y X y el párrafo séptimo del artículo 10; los artículos 26 y 27,
fracción II del artículo 28; fracción VII del artículo 108; los artículos 146,
147, 148, 149, 150 y 151 entrarán en vigor a partir de un año de la publicación
de la presente Ley o al día siguiente de la publicación de la Declaratoria que
al efecto emitan el Congreso de la Unión o las legislaturas de las entidades
federativas en el ámbito de sus competencias, sin que pueda exceder del 30 de
noviembre de 2017.
Los
artículos 31, 32, 33, 34, 35, 36, 59, 60, 61, 75, 77, 78, 80, 82, 83, 86, 91,
92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 128, 136, 145, 153, 165, 166, 169, 170, 171,
172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187,
188, 189, 192, 193, 194, 195, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206 y 207 entrarán
en vigor a más tardar dos años después de la publicación de la presente Ley o
al día siguiente de la publicación de la Declaratoria que al efecto emitan el
Congreso de la Unión o las legislaturas de las entidades federativas en el
ámbito de sus competencias, sin que pueda exceder del 30 de noviembre de 2018.
En
el orden Federal, el Congreso de la Unión emitirá la Declaratoria, previa
solicitud conjunta del Consejo de Coordinación para la Implementación del
Sistema de Justicia Penal o la instancia que, en su caso, quede encargada de
coordinar la consolidación del Sistema de Justicia Penal, y la Conferencia
Nacional del Sistema Penitenciario.
En
el caso de las entidades federativas, el órgano legislativo correspondiente,
emitirá la Declaratoria previa solicitud de la autoridad encargada de la
implementación del Sistema de Justicia Penal en cada una de ellas.
En
las entidades federativas donde esté vigente el nuevo Sistema de Justicia
Penal, el órgano legislativo correspondiente deberá emitir dentro de los
siguientes diez días el anexo a la Declaratoria para el inicio de vigencia de
la presente Ley.”
Entrarán
en vigor a más tardar el 30 de noviembre de 2017 los siguientes supuestos de la
ley:
Ø Derechos de las mujeres privadas de su libertad
en un Centro Penitenciario: Contar con las instalaciones adecuadas y los artículos necesarios para una estancia
digna y segura, siendo prioritarios los artículos para satisfacer las
necesidades de higiene propias de su
género.
Ø Derechos de las mujeres privadas de su
libertad en un Centro Penitenciario: Contar con las instalaciones adecuadas para que sus hijas
e hijos reciban la atención médica, de conformidad con el interés superior de
la niñez, atendiendo a su edad, condiciones y a sus necesidades de salud
específicas.
Ø En
el supuesto en el que las Autoridades determinen el traslado de una mujer embarazada o cuyos hijas o hijos vivan en el Centro Penitenciario con ella, se
garantizará en todo momento el interés
superior de la niñez.
Ø Creación
de las autoridades para la supervisión
de libertad condicionada.
Ø Creación
de la base de datos de personas privadas
de la libertad con base en la instauración del Sistema Único de Información
Criminal.
Ø Instaurar
el registro de las visitas de inspección
por parte de personal del Centro Penitenciario, de las comisiones públicas de
protección de derechos humanos, dependencias o entidades facultadas a realizar
visitas de inspección y de las personas observadoras penitenciarias;
Ø Otorgar
la legitimación a las organizaciones de
la sociedad civil que se dediquen a la protección de los derechos humanos de
las personas privadas de la libertad para formular las peticiones ante las
direcciones de los Centros.
Ø Instaurar
la preliberación consistente en la
conmutación de pena, liberación
condicional o la liberación anticipada.[1]
Ø Emisión
de opinión técnica por la Fiscalía
respecto a la preliberación.
Ø Emisión
de la opinión técnica no vinculante de
la representación social.
Ø Solicitud de la autoridad penitenciaria
al Poder Judicial para preliberar.
Ø Notificación a la Autoridad
Penitenciaria para ejecutar la decisión sobre la preliberación.
Ø Aplicación de homologación de supuestos
para preliberar.
Ø Requisito
de concluir la reparación del daño para
acceder a la preliberación.
Todas
estas disposiciones entrarán en vigor en varios momentos, puede ser el 16 de
junio de 2017 o al día siguiente de la publicación de la Declaratoria que al
efecto emitan el Congreso de la Unión (para el fuero federal) o las
legislaturas de los estados (para el fuero común) teniendo un término para
poder hacerlo hasta el 30 de noviembre de 2017.
El
segundo párrafo tiene una entrada en vigor distinta pues los siguientes
supuestos entrarán en vigor a más tardar dos años después de la publicación de
la presente Ley esto es el 16 de junio de 2018 o al día siguiente de la
publicación de la Declaratoria que al efecto emitan el Congreso de la Unión
(fuero federal) o las legislaturas de las entidades federativas (fuero común)
sin que pueda exceder del 30 de noviembre de 2018:
1) Clasificación de áreas y espacios de los
Centros Penitenciarios.
2) Compurgación
de la pena en espacios especiales (delitos
de secuestro, previstos en la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos
en Materia de Secuestro, así como por las conductas de privación ilegal de la
libertad con el propósito de obtener un rescate, lucro o beneficio,
independientemente de su denominación, tipificadas en las legislaciones penales,
delitos en materia de delincuencia organizada, conforme a la ley en la materia,
así como para las personas privadas de la libertad que requieran medidas
especiales de seguridad)
3) Calidad de los servicios brindados por
la autoridad penitenciaria para las personas privadas de la libertad.
4) Emisión
de Protocolos necesarios a fin de garantizar
las condiciones de internamiento dignas y seguras para la población privada de
la libertad y la seguridad y bienestar del personal y otras personas que
ingresan a los Centros. La Conferencia dictará protocolos, al menos, en las
siguientes materias: I. De protección civil; II. De ingreso, egreso y de las
medidas necesarias para poner a la persona en libertad inmediata cuando la
autoridad judicial así lo disponga y no exista otra causa para mantener a la
persona privada de la libertad; III. De capacitación en materia de derechos
humanos para el personal del Centro; IV. De uso de la fuerza; V. De manejo de
motines, evasiones, incidencias, lesiones, muertes en custodia o de cualquier
otra alteración del orden interno; VI. De revisiones a visitantes y otras
personas que ingresen a los Centros asegurando el respeto a la dignidad humana
y la incorporación transversal de la perspectiva de género; VII. De revisión de
la población del Centro; VIII. De revisión del personal; IX. De resguardo de
personas privadas de la libertad en situación de especial vulnerabilidad; X. De
la ejecución de la sanción de aislamiento temporal; XI. De cadena de custodia
de objetos relacionados con una probable causa penal o procedimiento de
responsabilidad administrativa; XII. De trato respecto del procedimiento para
su ingreso, permanencia o egreso temporal o definitivo el (sic) centro
correspondiente de las hijas e hijos que vivan en los Centros con sus madres
privadas de la libertad; XIII. De clasificación de áreas; XIV. De visitas y
entrevistas con las personas defensoras; XV. De actuación en casos que
involucren personas indígenas privadas de la libertad; XVI. Del tratamiento de
adicciones; XVII. De comunicación con los servicios consulares en el caso de
personas privadas de la libertad extranjeras; XVIII. De trabajo social; XIX. De
prevención de agresiones sexuales y de suicidios; XX. De traslados; XXI. De
solicitud de audiencias, presentación de quejas y formulación de demandas; XXII.
De notificaciones, citatorios y práctica de diligencias judiciales, y XXIII. De
urgencias médicas y traslado a hospitales.
5) Brindar
atención médica de urgencia, aplicar
el principio de confidencialidad de la información.
6) Adoptar
los medios necesarios para que las personas indígenas privadas de la libertad
puedan conservar sus usos y costumbres.
7) Que
la educación básica de las personas
indígenas privadas de la libertad sea bilingüe.
8) Contar
con un intérprete certificado por el
Instituto Nacional de Lenguas Indígenas que hable y entienda la lengua madre de
la persona privada de su libertad para asegurar que entienda todo el proceso
que se sigue en su contra, así como sus obligaciones y derechos.
9) Aplicar
los derechos médicos, de identidad,
convivencia maternal, recreación y permanencia de los hijos y madres privadas
de la libertad.
10) Establecimiento
de un régimen de visitas personales,
familiares, íntimas, religiosas, humanitarias y asistenciales.
11) Regular
la comunicación al exterior.
12) Regular
los actos de revisión.
13) Examen Médico de Ingreso.
14) Características
de los Servicios de Atención Médica.
15) Responsable Médico.
16) Convenios con
instituciones del sector salud.
17) Planificación
para la práctica de actividades físicas
y deportivas.
18) Derecho a la educación.
19) Establecimiento
de programas educativos.
20) Establecimiento
de una política de reinserción social en
base al trabajo.
21) Bases del trabajo.
22) Instauración
de la cuenta para la administración de
las ganancias o salarios con motivo del trabajo.
23) Complementariedad del trabajo.
24) Programa de Trabajo.
25) Coordinación interinstitucional con
las entidades federativas y la federación.
26) Autoempleo.
27) Regulación
con las actividades productivas no
remuneradas para fines del sistema de reinserción.
28) Actividades productivas realizadas a
cuenta de terceros.
29) Otorgamiento
de efectos generales a las resoluciones
relativas a las condiciones de internamiento, extendiendo sus efectos a
todas las personas privadas de la libertad que se encuentren en las mismas
condiciones que motivaron la resolución.
30) Conceder
la libertad condicionada con o sin
monitoreo electrónico.
31) Permisos extraordinarios de
salida por razones humanitarias.
32) Dar
pleno cumplimiento de las sanciones y
medidas penales no privativas de la libertad.
33) Regular
el trabajo en favor de la comunidad.
34) Realizar
convenios de colaboración para que
el sentenciado cumpla en ellos, total o parcialmente el trabajo en favor de la comunidad.
35) Establecer
el programa de justicia terapéutica.
36) Aplicación
de los principios del procedimiento del
programa terapéutico.
37) Elaboración
del programa a partir del diagnóstico.
38) Ámbitos
de intervención del programa
terapéutico.
39) Modalidades de intervención.
40) Etapas del tratamiento terapéutico.
41) Naturaleza de los Centros de Tratamiento.
42) Obligaciones del Centro de Tratamiento.
43) Admisión al programa de tratamiento
terapéutico.
44) Establecimiento
de los casos de procedencia para
ingresar al programa terapéutico.
45) Elaboración del programa.
46) Admisión al programa.
47) Establecimiento
del procedimiento de audiencia inicial
ante el juez de ejecución.
48) Audiencias de seguimiento.
49) Audiencias especiales.
50) Conclusión del Programa.
51) Audiencia de egreso.
52) Incentivos.
53) Medidas Disciplinarias.
54) Causas de revocación del programa.
55) Establecimientos especiales
para cumplir alguna medida de seguridad privativa de la libertad.
56) Organización
de establecimientos para personas
inimputables.
57) Atención externa.
58) Adecuación
de las normas reglamentarias y protocolos
a fin de homologar las disposiciones y criterios de los instrumentos internacionales para la protección de las personas
discapacitadas.
59) Objeto
de la justicia restaurativa en la
ejecución de sanciones.
60) Aplicar
los principios de la justicia
restaurativa.
61) Procedencia de la justicia restaurativa.
62) Alcances de la justicia restaurativa.
63) Regulación
de los procesos restaurativos.
64) Utilización
de facilitadores y colaboración con
fiscalías y tribunales para los programas de justicia restaurativa.
65) Establecer
la mediación penitenciaria.
66) Regular
los servicios post-penales.
Es
importante señalar que para la entrada en vigor de los artículos previstos en
el artículo segundo transitorio se establece la obligación para el Congreso de
la Unión en el sentido de que tiene que emitir una Declaratoria siempre y
cuando esta sea solicitada por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional
de Seguridad Pública y de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario,
situación que a la fecha no ha sucedido y se encuentra pendiente de realizar.
Por
su parte, para el fuero común cada entidad federativa deberá emitir una
declaratoria previa solicitud de la autoridad encargada de la implementación
del Sistema de Justicia Penal, pero este supuesto solamente operó si el sistema
de justicia penal acusatorio aún no entraba en vigor en alguna entidad federativa,
pero como a raíz de la reforma constitucional del 18 de junio de 2008 en donde
se establece en su artículo segundo transitorio que el sistema de justicia
penal acusatorio entrará en vigor en todo el país a más tardar en 8 años,
siendo que el plazo feneció el 18 de junio de 2016, esta porción normativa es
inoperante pues todas las entidades federativas se encuentran en el supuesto
del último párrafo que prevé que “En las
entidades federativas donde esté vigente el nuevo Sistema de Justicia Penal, el
órgano legislativo correspondiente deberá emitir dentro de los siguientes diez
días el anexo a la Declaratoria para el inicio de vigencia de la presente Ley” en
consecuencia, todas las entidades federativas debieron emitir el anexo a la
declaratoria en donde se establece el inicio de vigencia de la Ley Nacional de
Ejecución penal en su estado.
ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO.
“A partir de la entrada en vigor de la
presente Ley, quedarán abrogadas la Ley que Establece las Normas Mínimas Sobre
Readaptación Social de Sentenciados y las que regulan la ejecución de sanciones
penales en las entidades federativas.
Los procedimientos que se encuentren en
trámite a la entrada en vigor del presente ordenamiento, continuarán con su
sustanciación de conformidad con la legislación aplicable al inicio de los
mismos, debiendo aplicar los mecanismos de control jurisdiccional previstos en
la presente Ley, de acuerdo con el principio pro persona establecido en el
artículo 1o. Constitucional.
A partir de la entrada en vigor de la
presente Ley, se derogan todas las disposiciones normativas que contravengan la
misma.”
El
primer párrafo abroga las leyes de normas mínimas sobre readaptación social de
sentenciados y de ejecución de sanciones de las entidades federativas, por vía
de consecuencia, ya que será una sola ley la que regule la ejecución penal en
todo el país, al promulgarse una ley nacional. Por otro lado, sobre el segundo
párrafo debemos señalar que por una parte se establece la sustanciación del
procedimiento de ejecución conforme a la legislación aplicable al inicio de los
mismos, sin embargo, esta disposición es contradictoria con la tesis aislada de
rubro: LIBERTAD ANTICIPADA PREVISTA EN LA
LEY NACIONAL DE EJECUCIÓN PENAL. AL INVOLUCRAR ESTE BENEFICIO PRELIBERACIONAL
EL DERECHO HUMANO DE LA LIBERTAD, SU NATURALEZA PROCESAL NO ES OBSTÁCULO PARA
APLICARSE RETROACTIVAMENTE A FAVOR DEL GOBERNADO, esto debido a que los
beneficios penales previstos en la ley nacional deberán ser estudiados con
independencia del sistema en el que fueron substanciados (sistema mixto o
acusatorio) ya que conforme a este criterio aislado, procede la retroactividad
en la aplicación de la nueva ley pues el derecho humano a la libertad se
encuentra por encima del principio de retroactividad de la ley procesal.[2] No obstante lo anterior,
este nuevo criterio aislado, se contradice a su vez con el pronunciado por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el mes de mayo de
2011 de rubro: SISTEMA PROCESAL PENAL ACUSATORIO. SU APLICACIÓN SOBRE ACTOS
PROCESALES A PARTIR DE SU ENTRADA EN VIGOR, NO VIOLA EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.[3] Pues en esta tesis con
claridad se establece la prohibición de aplicar retroactivamente las leyes
procesales, en la cual cabría la Ley Nacional de Ejecución Penal. Empero,
aplicando el principio pro persona contenido en el artículo 1º. de la
Constitución consideramos que el criterio aplicable es que la autoridad
judicial pondere qué ley es más benéfica para el sentenciado y de esta manera
aplicarla, ya sea la Ley Nacional de Ejecución Penal o el Código Penal Federal.[4]
ARTÍCULO CUARTO TRANSITORIO.
“A partir de la entrada en vigor de la
presente Ley, se derogan las normas contenidas en el Código Penal Federal y
leyes especiales de la federación relativas a la remisión parcial de la pena,
libertad preparatoria y sustitución de la pena durante la ejecución.
Las entidades federativas deberán
adecuar su legislación a efecto de derogar las normas relativas a la remisión
parcial de la pena, libertad preparatoria y sustitución de la pena durante la
ejecución, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Las entidades federativas deberán
legislar en sus códigos penales sobre las responsabilidades de los supervisores
de libertad.”
El
primer párrafo de este artículo entra en franca contradicción con los criterios
anteriormente señalados emitidos por los órganos del Poder Judicial de la
Federación, en virtud de que por un lado, se derogan las normas contenidas en
el Código Penal Federal y leyes especiales de la federación relativas a la
remisión parcial de la pena, libertad preparatoria y la sustitución de la pena
durante la ejecución, situación que deja en indefensión al sentenciado al
momento de solicitar la ponderación de la autoridad judicial federal sobre la
aplicación de la ley más favorable, que como ya lo establecimos, en aras de
aplicar el artículo 1º. de la Constitución Federal, es el medio más congruente
para beneficiar al sentenciado, pero si existe una disposición expresa por
medio de la cual de tajo deroga las disposiciones de una ley, consideramos que
el artículo transitorio no es del todo apto ni legal, por limitar la aplicación
del principio pro persona. Misma situación sucede en las legislaciones
estatales relativas al otorgamiento de beneficios.
Por
lo que hace al último párrafo, solamente se ordena que cada legislación estatal
regule el sistema de responsabilidades o mejor dicho, delitos inherentes para
los supervisores de libertad, tal y como aparecen previstos en el artículo 225
fracciones XXXV, XXXVI, XXXVII y último párrafo del Código Penal Federal.[5]
ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO.
“En un plazo que no exceda de ciento
ochenta días naturales después de publicado el presente Decreto, la Federación
y las entidades federativas deberán publicar las reformas a sus leyes que
resulten necesarias para la implementación de esta Ley, así como lo dispuesto
en el artículo 92, fracción V en materia de seguridad social.
A la entrada en vigor de la presente
Ley, en aquellos lugares donde se determine su inicio, tanto en el ámbito
federal como local, se deberá contar con las disposiciones administrativas de
carácter general correspondientes, pudiendo preverse la homologación de
criterios metodológicos, técnicos y procedimentales, para lo cual podrán
coordinarse las autoridades involucradas.”
Sobre
el primer párrafo podemos establecer en primer término que el plazo establecido
de 180 días naturales para que la
Federación y las entidades federativas debieran publicar las reformas a sus
leyes que resulten necesarias para la implementación de esta Ley pero también para
prever el acceso a la seguridad social de las personas privadas de su libertad feneció
el día 13 de diciembre de 2016, sin embargo consideramos que es obligación de
los abogados postulantes ubicar si han existido reformas tardías para
implementar este nuevo régimen de reinserción social a la luz de la ley nacional,
y en caso de ser existir, pudiera ser materia de una omisión legislativa e
incluso, de alguna controversia a través del juicio de amparo.
El
segundo párrafo es de especial cuidado pues no solamente la entidad federativa
o la federación adoptan el régimen de reinserción social mediante la aplicación
de la ley sino que debe haber toda una estructura normativa de índole
administrativa que ayuden en la aplicación de todos los beneficios de la ley
nacional, en consecuencia, la carencia o falta de metodologías,
infraestructura, normatividad, capacitación y demás aspectos relacionados con
la implementación y aplicación de la reinserción social que prevé la ley nacional
de ejecución penal conlleva a una aplicación inexacta, ambigua y con el peligro
de que no se sigan respectando los derechos fundamentales de las personas
privadas de la libertad, situación a la que deben estar atentos tanto los
internos como sus abogados.
ARTÍCULO SEXTO TRANSITORIO.
“Las erogaciones que se generen con
motivo de la entrada en vigor del presente Decreto para el Poder Judicial de la
Federación, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal,
se cubrirán con cargo a sus presupuestos para el presente ejercicio fiscal y
los subsecuentes.
Asimismo, las entidades federativas
deberán realizar las previsiones y adecuaciones presupuestales necesarias para
dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en este Decreto.”
Esta
disposición solamente regula la carga presupuestal para realizar la
implementación de la ley nacional, por lo que prevalece la inclusión de los
gastos en los correspondientes ejercicios fiscales.
ARTÍCULO SEPTIMO TRANSITORIO.
“El Consejo de la Judicatura Federal, el
Instituto Federal de la Defensoría Pública, la Procuraduría General de la
República, la Secretaría de Gobernación, la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social, la Secretaría de Economía, la Secretaría de Educación Pública, la
Secretaría de Cultura, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de
Salud, la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, la Comisión Ejecutiva
de Atención a Víctimas y toda dependencia o entidad de la Administración
Pública Federal y sus equivalentes en las entidades federativas a las que se
confieran responsabilidades directas o indirectas en esta Ley, deberán prever
en sus programas la adecuada y correcta implementación, y deberán establecer
dentro de los proyectos de presupuesto respectivos, las partidas necesarias
para atender la ejecución de esos programas, las obras de infraestructura, la
contratación de personal, la capacitación y todos los demás requerimientos
necesarios para cumplir los objetivos de la presente Ley.”
Este
artículo se encuentra ligado al anterior en virtud de que todas las
instituciones que tengan algún tipo de injerencia o responsabilidad en cuanto a
la aplicación de la ley nacional deberán prever en sus programas la adecuada y
correcta implementación, y deberán establecer dentro de los proyectos de
presupuesto respectivos, las partidas necesarias para atender la ejecución de
esos programas.
ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO.
“El Consejo de Coordinación para la
Implementación del Sistema de Justicia Penal constituirá un Comité para la
Implementación, Evaluación y Seguimiento del Sistema de Ejecución Penal que
estará presidido por la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, el cual
rendirá un informe semestral al Consejo de Coordinación. Lo anterior con la
finalidad de coordinar, coadyuvar y apoyar a las autoridades federales y a las
entidades federativas cuando así lo soliciten.
La Autoridad Penitenciaria contará con
un plazo de cuatro años, a partir de la publicación de este Decreto, para
capacitar, adecuar los establecimientos penitenciarios y su capacidad
instalada, equipar, desarrollar tecnologías de la información y comunicaciones,
así como adecuar su estructura organizacional. Todo ello de conformidad con los
planes de actividades registrados ante el Comité al que se refiere el párrafo
anterior.
El Consejo de Coordinación presentará
anualmente ante las Cámaras del Congreso de la Unión, un informe anual del
seguimiento a la implementación del Sistema de Ejecución Penal.”
Este
párrafo se encuentra obsoleto en cuanto a la denominación de las autoridades
que cita, lo anterior es así pues el Consejo de Coordinación para la Implementación
del Sistema de Justicia penal dejó de existir en el mes de octubre de 2016 y los
temas de implementación y consolidación del sistema de justicia penal se
trasladaron al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Por lo que hace al Comité y la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario,
estas se encuentran constituidas y vigentes.[6]
Por
lo que respecta al segundo párrafo, se otorga un plazo de 4 años (con
vencimiento el 16 de junio de 2020) para que todas las autoridades penitenciarias,
ya sean federales o locales se encuentren debidamente capacitadas, adecuar los
establecimientos penitenciarios, dotar de equipos adecuados, desarrollar los
correspondientes sistemas y tecnologías de la información y comunicaciones,
además de reformar todas las estructuras orgánicas de las autoridades
penitenciarias.
El
último párrafo refiere a la presentación de un informe anual ante las Cámaras
del Congreso de la Unión respecto a un informe sobre el seguimiento a la
implementación del Sistema de Ejecución Penal, situación del cual no se tiene
noticia tanto de su elaboración como de su presentación. Debemos recordar que
el plazo venció el 16 de junio de 2017 para el primer informe anual.
ARTÍCULO NOVENO TRANSITORIO.
“Dentro de los ciento ochenta días
naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, la Conferencia
Nacional del Sistema Penitenciario deberá emitir un Acuerdo General en el que
se establezca un régimen gradual por virtud del cual las Autoridades
Penitenciarias, en el ámbito de su competencias (sic), destinarán espacios
especiales de reclusión, dentro de los establecimientos penitenciarios, para
los sentenciados por los delitos de delincuencia organizada y secuestro,
previstos en la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de
Secuestro, así como aquellas personas privadas de la libertad que requieran
medidas especiales de seguridad.”
Sobre
el Acuerdo General que se establece en este artículo, al menos en la página del
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de la
Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, no aparece dicha norma, por lo
que pudiera pensarse que si bien es cierto, pueden existir físicamente los
espacios especiales de reclusión para los sentenciados por los delitos de
delincuencia organizada y secuestro, no se han regulado a través del acuerdo
general previsto en este artículo transitorio.
ARTÍCULO DECIMO TRANSITORIO.
“A partir de la entrada en vigor del
presente Decreto, podrán acceder, de manera inmediata y sin tener que
satisfacer los requisitos establecidos en las fracciones IV y VII del artículo
141 de la presente Ley, al beneficio de libertad anticipada todas las personas
que hayan sido sentenciadas con penas privativas de la libertad por la comisión
de los siguientes delitos:
I. La comisión del delito de robo cuyo
valor de lo robado no exceda de 80 veces la Unidad de Medida y Actualización, y
cuando en la comisión del delito no haya mediado ningún tipo de violencia, o
II. La comisión del delito de posesión
sin fines de comercio o suministro, de Cannabis Sativa, Indica o Marihuana,
contemplado en el artículo 477 de la Ley General de Salud, en cualquiera de sus
formas, derivados o preparaciones, y cuando en la comisión del delito no haya
mediado ningún tipo de violencia, ni la concurrencia de más delitos.
Para tal efecto, la autoridad
jurisdiccional requerirá a la Autoridad Penitenciaria el informe sobre el
cumplimiento de los requisitos a que alude el párrafo anterior.”
La
interpretación de este artículo por la sociedad ha sido motivo de malos
entendidos e incluso motivo de amparos indirectos en cuanto a la aplicación de
este beneficio. Sobre ello, debemos señalar que este artículo transitorio
establece un beneficio para el sentenciado consistente en la aplicación de la
libertad anticipada a la luz de la ley nacional sin tener la obligación de
satisfacer los requisitos de 1) Haber cumplido con el Plan de Actividades al
día de la solicitud; y 2) Que hayan cumplido el setenta por ciento de la pena
impuesta en los delitos dolosos o la mitad de la pena tratándose de delitos
culposos. Sin embargo, sí deben cumplir los demás requisitos establecidos en el
artículo 141 como son: a) Que no se le haya dictado diversa sentencia condenatoria
firme; b) Que no exista un riesgo objetivo y razonable en su externamiento para
la víctima u ofendido, los testigos que depusieron en su contra y para la
sociedad; c) Haber tenido buena conducta durante su internamiento; d) Haber
cubierto la reparación del daño y la multa, en su caso, y e) No estar sujeto a
otro proceso penal del fuero común o federal por delito que amerite prisión
preventiva oficiosa. Además el artículo transitorio cierra la posibilidad
general para solicitar el beneficio pues se acota solamente para los delitos
de: a) Robo cuyo valor de lo robado no exceda de 80 veces la Unidad de Medida y
Actualización, y cuando en la comisión del delito no haya mediado ningún tipo
de violencia, o b) Posesión sin fines de comercio o suministro, de Cannabis
Sativa, Indica o Marihuana, contemplado en el artículo 477 de la Ley General de
Salud,[7] en cualquiera de sus
formas, derivados o preparaciones, y cuando en la comisión del delito no haya
mediado ningún tipo de violencia, ni la concurrencia de más delitos. En
consecuencia, desde la entrada en vigor las personas privadas de su libertad pudieron
y pueden solicitar la aplicación de la libertad anticipada conforme a la Ley
Nacional de Ejecución Penal.
Debe
establecerse que la diferencia entre la solicitud de libertad anticipada a que
se refiere el artículo SEGUNDO transitorio y este artículo son las siguientes:
LIBERTAD
ANTICIPADA
|
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ARTÍCULO
SEGUNDO TRANSITORIO
|
ARTÍCULO
DECIMO TRANSITORIO
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El beneficio puede o no estar vigente pues
tiene una vacatio legis hasta el 30 de noviembre de 2017
|
El beneficio se encuentra vigente desde el
17 de junio de 2016.
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Los Tribunales Colegiados en criterio
aislado sobreponen el derecho humano a la libertad personal que el principio
de irretroactividad de la ley adjetiva.
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Los Tribunales Colegiados en criterio
aislado sobreponen el derecho humano a la libertad personal que el principio
de irretroactividad de la ley adjetiva.
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En caso de concederse el beneficio debe
realizarse una ponderación pro persona sobre la ley más favorable.
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En caso de concederse el beneficio debe
realizarse una ponderación pro persona sobre la ley más favorable.
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Puede solicitarse por la comisión de
cualquier delito a excepción de delitos en materia de delincuencia
organizada, secuestro y trata de personas.
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El beneficio se encuentra tasado a la
comisión de los siguiente delitos: a) Robo cuyo valor de lo robado no exceda
de 80 veces la Unidad de Medida y Actualización, y cuando en la comisión del
delito no haya mediado ningún tipo de violencia, o b) Posesión sin fines de
comercio o suministro, de Cannabis Sativa, Indica o Marihuana, contemplado en
el artículo 477 de la Ley General de Salud, en cualquiera de sus formas,
derivados o preparaciones, y cuando en la comisión del delito no haya mediado
ningún tipo de violencia, ni la concurrencia de más delitos.
|
ARTÍCULO DECIMO PRIMERO TRANSITORIO.
“Los procuradores o fiscales generales
de la Federación y de las entidades federativas, en su ámbito de competencia
respectivo, podrán solicitar ante la autoridad jurisdiccional competente, la
aplicación de los beneficios de libertad anticipada referidos en el artículo
transitorio décimo. Asimismo, las autoridades judiciales competentes
sustanciarán el procedimiento respectivo de manera oficiosa o a solicitud de la
persona a quien aplique dicho beneficio.”
Se
establece la facultad potestativa para los procuradores y fiscales generales de
la federación para solicitar ante el juez la aplicación de la libertad
anticipada en los casos de robo y posesión de Cannabis Sativa, Indica o
Marihuana a que se refiere el artículo decimo transitorio, pero esto no limita
que el sentenciado lo solicite a la autoridad judicial por su lado. Asimismo,
se establece la obligación para los jueces de ejecución sustanciar el
procedimiento de manera oficiosa o a petición de parte, lo que se traduce en la
obligación de estudiar y analizar cada caso de robo y posesión de Marihuana
relacionada con el artículo 477 de la Ley General de Salud para verificar si se
le puede otorgar el beneficio de la libertad anticipada, lo que sin duda
generará una carga de trabajo importante para los jueces de ejecución.
ARTÍCULO DECIMO SEGUNDO TRANSITORIO.
“El Poder Judicial de la Federación y
los poderes judiciales de las entidades federativas emitirán acuerdos
generales, para determinar la competencia territorial de excepción de los
juzgados de ejecución con la finalidad de conocer de los diversos asuntos en
razón de seguridad y medidas especiales, en tanto entra en vigor la Ley; para
lo cual podrá suscribir los convenios correspondientes con las instancias
operadoras del Sistema de Justicia Penal.”
Este
último artículo transitorio, establece la obligación para los Poderes
Judiciales, federal y locales de emitir los acuerdos generales y demás
disposiciones administrativas relacionadas con el objetivo de establecer las
competencias territoriales de los jueces para el conocimiento de los asuntos de
seguridad y medidas especiales, esto en tanto entra en vigor la Ley Nacional de
Ejecución Penal y para ello será válida la suscripción de los convenios
correspondientes.
Es
conveniente señalar que en el mes de junio de 2016 el Consejo de la Judicatura
Federal creó dos juzgados de Distrito especializados en ejecución de penas con
jurisdicción en toda la República Mexicana y residencia en la ciudad de México.
Por lo que hace a la ciudad de México, se cuenta con cinco juzgados de
ejecución de sanciones penales del sistema procesal penal acusatorio.
Contacto: masveabogados@hotmail.com
Contacto: masveabogados@hotmail.com
[1]
En el mes de agosto de 2017, se emitió un criterio aislado por parte de los
Tribunales Colegiados de Circuito del Poder Judicial de la Federación en el
cual se establece que: “La Ley Nacional de Ejecución Penal, por su naturaleza,
es una norma de carácter procesal, respecto de la cual no opera la aplicación
retroactiva; sin embargo, cuando el acto de autoridad involucra uno de los
derechos más preciados del ser humano como la libertad -como sucede respecto
del beneficio preliberacional de libertad anticipada-, entonces se actualiza la
excepción prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; por tanto, es susceptible su aplicación retroactiva a favor
del gobernado.” Época: Décima Época, Registro: 2014836, Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de
la Federación, Publicación: viernes 04 de agosto de 2017 10:12 h, Materia(s):
(Constitucional), Tesis: I.7o.P.84 P (10a.), de rubro: LIBERTAD ANTICIPADA
PREVISTA EN LA LEY NACIONAL DE EJECUCIÓN PENAL. AL INVOLUCRAR ESTE BENEFICIO
PRELIBERACIONAL EL DERECHO HUMANO DE LA LIBERTAD, SU NATURALEZA PROCESAL NO ES
OBSTÁCULO PARA APLICARSE RETROACTIVAMENTE A FAVOR DEL GOBERNADO. En
consecuencia, con independencia de que la libertad anticipada haya entrado en
vigor a partir del 16 de junio de 2016 para los casos aplicables en el sistema
de justicia penal acusatorio, con este criterio TODOS los casos en donde se
haya emitido una sentencia condenatoria con pena privativa de libertad podrá
ser revisada por el juez de ejecución en cuanto a la viabilidad en la aplicación
del beneficio de libertad anticipada, incluidos aquellos tramitados bajo el sistema
mixto —en el por cierto se regulaba en el Código Penal Federal la libertad
anticipada y que conforme al artículo CUARTO transitorio de la Ley Nacional de
Ejecución Penal a partir de la entrada en vigor de dicha ley, se derogan las
normas contenidas en el Código Penal Federal y leyes especiales de la
federación relativas a la remisión parcial de la pena, libertad preparatoria y
sustitución de la pena durante la ejecución además de que las entidades
federativas se encuentran obligadas para adecuar su legislación a efecto de
derogar las normas relativas a la remisión parcial de la pena, libertad
preparatoria y sustitución de la pena durante la ejecución, en el ámbito de sus
respectivas competencias. Asimismo, las entidades federativas deberán legislar
en sus códigos penales sobre las responsabilidades de los supervisores de
libertad—. No cabe duda de que la aplicación de este criterio generará una gran
carga de trabajo para la autoridad administrativa y judicial en ambos fueros en
cuanto al análisis de la libertad anticipada.
[2]
Como soporte de lo anterior véase la tesis: Época: Novena Época, Registro:
204646, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, Agosto de
1995, Materia(s): Común, Tesis: XVI.2o.1 K, Página: 614, de rubro:
RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES DE PROCEDIMIENTOS. Y la Jurisprudencia: Época:
Novena Época, Registro: 200487, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis:
Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
I, Mayo de 1995, Materia(s): Penal, Común, Tesis: 1a./J. 7/95, Página: 124, de
rubro: RETROACTIVIDAD. APLICACION DE LA LEY PENAL MAS FAVORABLE. DEBE HACERSE
EN EL PROCESO PENAL POR LA AUTORIDAD JURISDICCIONAL ORDINARIA COMPETENTE Y NO
EN EL JUICIO DE GARANTIAS.
[3]
Época: Novena Época, Registro: 161960, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis:
Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII,
Mayo de 2011, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a. LXXV/2011, Página: 240. De
rubro: SISTEMA PROCESAL PENAL ACUSATORIO. SU APLICACIÓN SOBRE ACTOS PROCESALES
A PARTIR DE SU ENTRADA EN VIGOR, NO VIOLA EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
La Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha sostenido que en materia procesal no opera la
aplicación retroactiva de la ley si se considera que la ley procesal está
formada, entre otras, por normas que otorgan facultades jurídicas a una persona
para participar en cada una de las etapas que conforman el procedimiento, y al
estar éstas regidas por las disposiciones vigentes en la época en que van
naciendo, no puede existir retroactividad mientras no se le prive de una
facultad con la que contaba. Esto, porque es en la sustanciación de un juicio
regido por la norma legal adjetiva donde tiene lugar la secuela de actos
concatenados que constituyen el procedimiento, los que no se realizan ni se
desarrollan en un solo instante, sino que se suceden en el tiempo, y es al
diferente momento de realización de los actos procesales al que debe atenderse
para determinar la ley adjetiva que debe regir el acto respectivo. Por tanto,
si antes de actualizarse una etapa del procedimiento el legislador modifica su
tramitación, suprime un recurso, amplía un término, modifica la valoración de
las pruebas o el procedimiento mismo, no existe retroactividad de la ley, ya
que las facultades que dan la posibilidad de participar en cualquier etapa del
procedimiento, al no haberse actualizado ésta, no se afectan. Además,
tratándose de leyes procesales, existe el principio doctrinario de que las
nuevas son aplicables a todos los hechos posteriores a su promulgación, pues
rigen para el futuro y no para el pasado, por lo que la abrogación o derogación
de la ley antigua es instantánea, y en lo sucesivo debe aplicarse la nueva. En
consecuencia, la aplicación del ordenamiento legal que establece el nuevo
sistema procesal penal acusatorio sobre actos procesales acontecidos a partir
de su entrada en vigor, no viola el artículo 14 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
Amparo en revisión 860/2010. 2 de febrero de 2011.
Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas.
Secretaria: Beatriz J. Jaimes Ramos.
[4]
Véase, Época: Décima Época, Registro: 2014837, Instancia: Tribunales Colegiados
de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la
Federación, Publicación: viernes 04 de agosto de 2017 10:12 h, Materia(s):
(Constitucional), Tesis: I.7o.P.85 P (10a.), de rubro: LIBERTAD PREPARATORIA.
AL DECIDIR SOBRE EL OTORGAMIENTO DE ESTE BENEFICIO PRELIBERACIONAL -SOLICITADO
POR UN SENTENCIADO EN EL SISTEMA TRADICIONAL-, EL JUEZ DEBE HACER UN EJERCICIO
DE PONDERACIÓN ENTRE EL CÓDIGO PENAL FEDERAL Y LA LEY NACIONAL DE EJECUCIÓN
PENAL, PARA DETERMINAR CUÁL LE GENERA MAYOR BENEFICIO.
[5]
CÓDIGO PENAL FEDERAL.
ARTICULO 225.- Son delitos
contra la administración de justicia, cometidos por servidores públicos los
siguientes:
I a XXXIV…...
XXXV.- A quien ejerciendo
funciones de supervisor de libertad o con motivo de ellas hiciere amenazas,
hostigue o ejerza violencia en contra de la persona procesada, sentenciada, su
familia y posesiones;
XXXVI.- A quien ejerciendo
funciones de supervisor de libertad indebidamente requiera favores, acciones o
cualquier transferencia de bienes de la persona procesada, sentenciada o su
familia;
XXXVII.- A quien ejerciendo
funciones de supervisor de libertad falsee informes o reportes al Juez de
Ejecución.
…..
En caso de tratarse de
particulares realizando funciones propias del supervisor de libertad, y con
independencia de la responsabilidad penal individual de trabajadores o
administradores, la organización podrá ser acreedora a las penas y medidas en
materia de responsabilidad penal de las personas jurídicas estipuladas en este
Código.
[6]
Es de hacer notar que cuando se consultó la página https://www.gob.mx/sesnsp/documentos/conferencia-nacional-del-sistema-penitenciario
[Fecha de consulta: 18 de agosto de 2017] solamente aparecen dos documentos: 1)
el informe de la XXX Sesión del CNSP y 2) Lineamientos, sin embargo no aparecen
los informes semestrales del Comité (al menos deberían existir tres de ellos a
partir de la entrada en vigor de la ley nacional).
[7] LEY
GENERAL DE SALUD
ARTICULO 477.- Se aplicará
pena de diez meses a tres años de prisión y hasta ochenta días multa al que
posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla en cantidad inferior a la
que resulte de multiplicar por mil las previstas en dicha tabla, sin la autorización
a que se refiere esta Ley, cuando por las circunstancias del hecho tal posesión
no pueda considerarse destinada a comercializarlos o suministrarlos, aún
gratuitamente.
No se procederá penalmente
por este delito en contra de quien posea medicamentos que contengan alguno de
los narcóticos previstos en la tabla, cuya venta al público se encuentre
supeditada a requisitos especiales de adquisición, cuando por su naturaleza y
cantidad dichos medicamentos sean los necesarios para el tratamiento de la persona
que los posea o de otras personas sujetas a la custodia o asistencia de quien
los tiene en su poder.
